1. Premisas
Al ingresar en el complejo tema de fondo sobre la oportunidad de que los sindicatos tengan personería jurídica o un reconocimiento básico que pruebe su existencia, opinamos desde tres premisas.
a) La primera es que consideramos que la formalidad es mejor que la informalidad. Ciertos requisitos de forma lejos de debilitar, fortalecen la identificación de las personas y los grupos. A modo de ejemplo privilegiamos una empresa formal ante una informal, así como es un hecho que un trabajador reconocido legalmente actúa con mayores certezas y garantías, que un trabajador precario.
b) La segunda consideración refiere a la comprobación que los sindicatos importantes de nuestro país tienen personería jurídica. Es probable que en muchos casos la gestionaron para adquirir bienes, pero es indudable que un sindicato con personería jurídica valora ese hecho como algo apreciable, que da visibilidad y reconocimiento a su estructura, y no como una carga.
c) Finalmente entendemos que la Ley 18.566 tuvo entre sus propósitos formalizar las relaciones negociales en nuestro país, copletando la regulación de la Ley 10.449. En esa línea, creó un organismo formal de coordinación y gobernanza de las relaciones laborales (el Consejo Superior Tripartito), así como estableció reglas sobre aspectos aregulados en el pasado, que de algún modo contribuyen a precisar puntos en discusión como la articulación de los convenios y laudos, la cuestión de la ultractividad, la introducción automática de la cláusula de paz, etc.
2. El contexto jurídico
La idea de instituir un sistema de personería jurídica en Uruguay, ha sido tradicionalmente resistida por las organizaciones sindicales nacionales por los motivos ya explicitados en los dos anteriores post y que refieren al temor que toda propuesta de reconocer la personería jurídica, implique limitaciones de la libertad sindical.
A partir de esta realidad, imaginamos que es sin embargo posible abrir un debate sobre el tema, en la medida que se ajuste el mismo a las normas vigentes en materia de libertad sindical, en especial el art. 57 de la Constitución y el Convenio Internacional del Trabajo N° 87.
El art. 57 expresa: “La ley promoverá la organización de sindicatos gremiales, acordándoles franquicias y dictando normas para reconocerle personería jurídica”. Ello implica que no sería constitucional una ley que condicionara el otorgamiento de la personería jurídica a criterios que refieran a la propia organización sindical, que es un espacio reservado a la autonomía de los trabajadores. La experiencia demuestra, en el exterior y en nuestro país, que toda vez que quiere promoverse un proyecto de ley en torno a la cuestión de la personería jurídica de los sindicatos, se incluyen en el texto reglas que contrastan con la autodeterminación de la organización en aspectos tan vitales de su existencia como la forma de organizarse, ejercer el poder disciplinario interno, elegir sus autoridades, la forma y estructura a darle a la organización (cfr. Ermida Oscar, Sindicatos en Libertad Sindical, 4a Ed. 2012, pp. 39 y ss.). Es por eso que la Constitución - sabiamente - expresa que cualquier norma debe “reconocer” y no “autorizar” la personería jurídica.
Más explícito aún es el Convenio Internacional del Trabajo N° 87, que fuera ratificado por la Ley 12.030 de 27/XI/1953. El Convenio no solo es ley interna del Estado uruguayo - como cualquier otra ley -, sino que por su especial origen debe ser valorado como norma de rango supranacional.
El Convenio 87 es muy claro en la regulación del tema de la autodeterminación sindical. Su art. 2 expresa que los trabajadores tienen el derecho a constituir sus organizaciones sindicales sin autorización previa del Estado. Por lo tanto cualquier norma que condicionara el otorgamiento de la personería jurídica o su registro a la obtención de la autorización previa del Estado, iría en contra de la precisa previsión del Convenio.
Pero el Convenio es aún más claro, a los efectos que no haya dudas sobre el punto. El art. 3 en efecto establece:
1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.
2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
Finalmente el art. 7 del Convenio agrega: “La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio”.
El Convenio presupone que puedan existir obstáculos al pleno ejercicio de la libertad sindical que se deriven de requisitos o condiciones exigidos por los Estados para otorgar la personería jurídica. Así como podrían existir condiciones administrativas previas para la constitución de un sindicato, también podrían instrumentarse condiciones para el otorgamiento de la personería jurídica con la finalidad de limitar la efectiva acción sindical.
Concluimos que cualquier ley que pretenda regular la cuestión que estamos examinando, deberá necesariamente definirse en el marco jurídico vigente al más alto nivel en nuestro país (Constitución y Convenio Internacional del Trabajo N° 87).
3. La pregunta
A esta altura de nuestro examen la pregunta que es impone es:¿es posible establecer un principio o regla básica con relación a la personería jurídica del sindicato, que no afecte las garantías constitucionales y legales que conforman el abanico de derechos que reconoce la libertad sindical?
Para contestar a esta pregunta, debemos realizar una operación de “descarte”. En línea con lo expresado por el Convenio Internacional del Trabajo N° 87, entendemos que deben descartarse por ser contrarias a la libertad sindical, aquellas reglas que condicionen el otorgamiento de la personaría jurídica a un sindicato de la siguiente forma:
a) prescripciones sobre la forma social o asociativa que deba observar un sindicato, con eventuales estatutos predefinidos;
b) número mínimo de trabajadores o porcentajes de trabajadores necesario para la constitución de un sindicato;
c) normas que refieran a la toma de decisión interna de la organización;
d) reglas que confieran a la autoridad administrativa la posibilidad de investigar la gestión financiera de la institución.
Con relación a este último punto, señalemos que el Comité de Libertad Sindical exige la intervención judicial cuando surjan problema vinculados a la gestión patrimonial de la institución. En tal sentido el CLS ha expresado que “En un caso en que la personalidad gremial fue retirada a una organización sindical, particularmente por irregularidades en la gestión financiera, el Comité consideró que si las autoridades habían comprobado irregularidades que habrían podido perjudicar al patrimonio social, éstas deberían haberse procesado judicialmente, basándose en estas irregularidades, a las personas responsables, en lugar de adoptar una medida que equivale a privar al sindicato de toda posibilidad de acción” (OIT, La libertad sindical - Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT” - Sexta edición - Ginebra 2018, párrafo 694). .
4. La necesidad de algunas certezas
Sin perjuicio de lo que venimos de expresar, los vínculos jurídicos y sociales necesitan de certezas. La primera de ella - en el tema analizado - es la propia existencia de la organización sindical: en caso de dudas sobre su carácter de organización con fine gremiales, la entidad deberá probar dicha condición. El problema puede agudizarse no solo ante el Estado o frente a los empleadores, sino en los propios vínculos intersindicales.
El carácter de organización gremial en efecto puede ser puesto en duda por otra organización que se atribuye el rol de sindicato de determinada profesión, empresa o actividad. El problema es menor en la realidad actual de las relaciones laborales en Uruguay por la unidad que mantiene el sistema sindical, pero podría en el futuro crear problemas de representatividad si otras organizaciones ingresan al sistema, reclamando una representación de colectivos de trabajadores. En tales situaciones inevitablemente se requerirá la prueba de la existencia del nuevo sindicato, cuestionado por otra representación sindical.
Entendemos también que “la certeza de existir” pone la organización - especialmente aquella organización que recién está en la etapa de constitución - al abrigo de actos de injerencia del Estado o de los empleadores. Al mismo tiempo permite calificar el accionar colectivo como huelga en la medida que esté probado el sujeto que promueve la medida, o probar la calidad de dirigente sindical en caso de dudas sobre la existencia de la organización o del rol del representante.
También importa señalar la opinión de los empleadores, que han protestado contra el hecho que en algunas situaciones no es posible conocer la representación de la organización. Así como entendemos que la autonomía sindical confía a las propias organizaciones su forma de autodeterminarse, consideramos que la organización debe ser responsable en su accionar. Como hemos dicho en anteriores reflexiones, mayores derechos sindicales implican mayores responsabilidades de las organizaciones. Toda organización - de empleadores o trabajadores - debe tener representantes, que al accionar por la conquista de derechos, actúen responsablemente en nombre de aquellos que les otorgaron esas facultades de representación.
5. Nuestra propuesta
En línea con estas reflexiones, entendemos que en el actual contexto de relaciones laborales, se han presentado proyectos de ley sobre personería jurídica del sindicato que se apartan de los preceptos de la Constitución y del Convenio Internacional del Trabajo N° 87. Esta misma situación produce un fuerte rechazo del movimiento sindical, que ve en estos proyectos graves limitaciones de la libertad sindical.
En esta controversia, entendemos que es posible imaginar propuestas que unan tres aspectos: a) el respeto a la libertad sindical; b) dar visibilidad o un criterio de prueba de la existencia de las organizaciones; c) individualizar los representantes responsables de las mismas.
A modo de insumo para el debate, nos permitimos desde el modesto espacio de este blog, presentar una propuesta de regulación de la personería jurídica de los sindicatos, en los términos que siguen:
REGISTRO DE ORGANIZACIONES SINDICALES Y GREMIALES
1. Crease el Registro de Organizaciones Sindicales y Gremiales, que funcionará como una oficina con competencia nacional y sede en Montevideo, bajo la dirección de la Suprema Corte de Justicia.
2. En dicho registro se inscribirán las organizaciones, conformadas de acuerdo a los principios establecidos en el Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo.
3. Los representantes de las organizaciones sindicales o gremiales justificarán la existencia de las mismas con copia autenticada de sus estatutos o reglamento administrativo. En el caso de tratarse de grupos o coaliciones gremiales aún no reguladas mediante estatutos, las mismas deberán presentar en acta notarial constancia de la realización de la asamblea, con el nombramiento de los representantes del grupo o coalición. La copia o constancia notariales serán inscriptas en el Registro, como prueba de la existencia de la entidad.
4. Las organizaciones sindicales y gremiales podrán también inscribir en el Registro todo documento referido a su estructura, que consideren oportuno o conveniente probar.
5. Los representantes designados por las organizaciones en los respectivos estatutos, reglamentos administrativos o simple asamblea asumen las responsabilidades inherentes al accionar en nombre de su organización.
6. Será responsabilidad de la organización, gremio o coalición comunicar al Registro las modificaciones de las personas de sus representantes. así como aquellos cambios que consideren oportuno inscribir. Mientras no se comuniquen las modificaciones, se considerará vigente la información oportunamente registrada.
7. La inscripción al Registro no estará condicionada a ninguna otra formalidad o autorización previa, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención, que tienda a limitar este derecho o a entorpecer el acto del registro (art. 3.2 del Convenio Internacional del Trabajo N° 87).
8. Por el solo hecho de la inscripción en el Registro, sin otro trámite ni reconocimiento alguno, la organización gozará de personería jurídica, con efecto limitado a la actividad sindical. Dicha personería no operará para los demás casos en que las leyes exijan la tramitación de la personería jurídica común de las asociaciones civiles.
9. El Registro será público, pudiendo cualquier persona solicitar que se le expida constancia sobre las inscripciones realizadas.
