lunes, 26 de octubre de 2020

Vientos de reforma: LA SEGURIDAD SOCIAL: ¿GASTO O INVERSIÓN?

El  3 de noviembre comienza a trabajar la Comisión de 15 expertos designada para estudiar la reforma del sistema de seguridad social. La ocasión invita por lo tanto a reflexionar sobre el valor y el rol del sistema previsional en la comunidad nacional.

Cuando leo sobre números en rojo de la seguridad social, me pregunto si estamos ante un gasto o una inversión. Me dicen, por ejemplo, que el déficit del BPS es en la actualidad de aproximadamente 800 millones de dólares: ¿debo entender entonces que el Estado pierde 800 millones de dólares en el sistema o ejecuta una política de beneficios sociales y de  redistribución de la renta cuya inversión es de 800 millones? 

Mi reflexión apunta a que no es posible medir los gastos de las políticas públicas con la vara de la ganancia o las pérdidas. Si así pensáramos, deberíamos concluir que todo el sistema de educación pública es un enorme agujero deficitario. Sabemos que no es así: invertimos en la educación pública, porque eso es bueno. Podrán decirme que es bueno invertir en jóvenes, porque ellos son el futuro,  y no es necesario invertir en viejos y enfermos. A esa afirmación contesto que la seguridad social no solo busca hacerse cargo de los riesgos de los ciudadanos, sino que tiene un objetivo más amplio, que no siempre se percibe: la paz social. 

Nos acercamos a tiempo de reformas de la seguridad social y es importante por lo tanto definir con que vocación vamos a examinar la cuestión: ¿desde el balance económico o desde el balance social?

Estas preguntas curiosamente se me disparan a partir de un artículo del 20 de octubre pasado, que leí en El Mercurio de Chile. Se titula “El extraño caso chileno” y es escrito por Joaquín García Huidobro, quien se identifica como “columnista político del diario El Mercurio”, por lo cual entiendo que no debe ser la visión de un radical extremista contrario al gobierno. Es notorio que El Mercurio siempre fue un diario de tendencia conservadora.  
 
García Huidobro se hace preguntas, que todos nos hacemos: “¿Qué ha sucedido en Chile? - dice - Hasta hace un año, era un modelo en la región. Había hecho una transición ejemplar a la democracia; apenas tenía inflación; redujo drásticamente la pobreza, y en los últimos años había recibido cientos de miles de inmigrantes (también europeos) que querían aprovechar la bonanza económica y estabilidad política para iniciar una existencia más segura. En octubre del año pasado hubo una acción subversiva muy bien planificada, que en 24 horas dejó inutilizadas 80 de las 136 estaciones del metro de Santiago, y quemó iglesias, supermercados y tiendas, particularmente en barrios populares”.

El columnista político indica - al recordar que los destrozos se repitieron el domingo 18 de octubre pasado en ocasión del aniversario de aquellos disturbios - que esa acción fue concertada por numerosos grupos antisistema. Pero - continua - a esa acción, “se superpuso una masiva protesta social, que no tiene líderes y abarca reivindicaciones muy distintas e incluso contradictorias entre sí. Para algunos se trata de las pensiones, para otros de la salud, los derechos de la mujer o la mala calidad de la educación. La cuestión central ha sido el reclamo en contra de los abusos y la desigualdad. Sobre ambos temas venían advirtiendo desde hacía años algunos intelectuales, tanto en la izquierda como también entre conservadores y socialcristianos, pero no fueron oídos”. Y señala con especial énfasis el caso de la reforma de la seguridad social, concebida en 1980, y que determina que “hoy las personas que se jubilan tienen ingresos muy inferiores a lo previsto y cunde la decepción”.

Vuelvo a formular mi pregunta a la luz del “extraño caso chileno”. ¿La seguridad social es un gasto o una inversión? Y las preguntas siguen: ¿Reducir el gasto en seguridad social o eliminar el deficit de la misma es una buena política de estado? ¿Por qué una sociedad capitalista cuasi-perfecta como la chilena ha estado - y está - en permanente estado de estallido social? 

El periodista del Mercurio nos dice que hay facinoroso detrás de esa revuelta, pero sutilmente también nos recuerda que esa tensión se consolida con la rebelión de los débiles, que son personas comunes de la sociedad civil que han visto disminuidas sus tutelas: jubilados con pensiones en el límite de la pobreza, personas que no pueden acceder a los beneficios del sistema de salud, mala calidad de la enseñanza, el avasallamiento de los derechos de la mujer. En su artículo, el columnista chileno nos recuerda que la desigualdad genera abuso y protestas (que en el caso del país transandino han llegado a estallidos de violencias). Desliza inteligentemente en su artículo la opinión de un político conservador - hoy fallecido -, para destacar que  las consecuencias de la desigualdad no son un tema monopolio de la izquierda: “Sobre ambos temas - dice el comentarista al referirse a los abusos y la desigualdad - venían advirtiendo desde hacía años algunos intelectuales, tanto en la izquierda como también entre conservadores y socialcristianos, pero no fueron oídos. Hace quince años, el historiador Gonzalo Vial (+2009), un conservador, decía que “una crisis social avanza sobre nosotros, y no hacemos nada por remediarla… Ni siquiera nos percatamos de que existe”.

La experiencia chilena actual es aleccionadora: estemos atentos ante decisiones que quieren ajustar los números en rojo de la seguridad social reduciendo beneficios, elevando años de retiro, construyendo promedios reductivos de las prestaciones, jugando en definitiva con los números para reducir el gasto. El fin último de la seguridad social - más allá de los que defendemos su proyecto ético y social - es la paz de una nación, porque ésta se asienta sobre la satisfacción de necesidades mínimas de sus ciudadanos. 

A la pregunta si es necesaria una reforma de la seguridad social, contestamos afirmativamente: pero esa reforma no debe prosperar con el recorte de beneficios, sino con un sistema distinto de financiación que tenga en cuenta las transformaciones del trabajo en los últimos años. Los sistemas de tutela de la seguridad social – para ser eficientes y en condiciones de cubrir las necesidades sociales de las poblaciones – deberán apartarse del módelo bismarckiano, porque son cada vez menos los trabajadores en condiciones de contribuir con sus prestaciones a la seguridad social. 

Deberá “pensarse” un  modelos construido a partir de una base tributaria, que grave la mayor riqueza producida, como contracara a la exclusión que esa misma riqueza genera.. Se indica que las máquinas deberán cotizar a la seguridad social. Ello es por supuesto una expresión ingeniosa, pero la realidad inevitablemente indicará que las empresas que produzcan más riqueza con menos mano de obra, deberán tributar más para compensar el desempleo estructural que producen.

Seguir otro camino, seguir el camino de los recortes de los gastos, puede tener las consecuencias sobre las que alerta el columnista Garcia Huidobro desde el Mercurio de Chile..

domingo, 18 de octubre de 2020

El Decreto reglamentario de las ocupaciones


 El 15 de octubre pasado el Poder Ejecutivo (conformado con la intervención del MTSS y el Ministerio del Interior), aprobó un decreto por el cual se regula el art. 392 de la LUC.

Más allá de nuestra opinión sobre las ocupaciones expresada en anteriores oportunidades (entendemos que son una expresión legítima del derecho de huelga las ocupaciones defensivas, es decir cuando los trabajadores resisten la violación de normas por parte del empleador o cuando éste hace abandono de la empresa; no así, las ocupaciones ofensivas, es decir aquellas que son instrumento de nuevos reclamos como aumentos de salarios y nuevas de condiciones laborales), en este post consignaremos unas primeras comunicaciones sobre el texto del nuevo decreto.

1. Los Considerandos

En los Considerandos, se recuerda el proceso normativo anterior:

La aprobación de los Decretos 165/2006 y 354/2010, referente respectivamente al sector privado y al público, con desigual tratamiento;

Que el Decreto 165/2006  indicaba que la regulación era transitoria y sujeta a la “aprobación de un marco jurídico general sobre negociación colectiva”, la cual se concretó con fecha 11 de setiembre de 2009, con la aprobación de la Ley N° 18.566 sobre negociación colectiva:

Que el literal f) del art. 3 de la Ley 13.702 de  16.12.1968 y el Decreto Ley 14.791 de 8 de junio de 1978 encomiendan al Ministerio de Trabajo y seguridad Social “actuar como órgano de conciliación de situaciones conflictuales colectivas de carácter laboral que le sean planteadas”; a lo cual se suma el art. 18 de la Ley 18.566 de 11.9.2009, que expresa que el “Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tendrá competencia en materia de mediación y conciliación en caso de conflictos colectivos de trabajo”.

También se recuerda en el Considerando V  la aprobación de la Ley 19.899 de 9.9.2020 (la LUC), que en su art. 392 establece que el Estado garantiza el ejercicio pacífico del derecho de huelda, el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los respectivos establecimientos y el derecho de la dirección de las empresas a ingresar en las instalaciones libremente; y 

en el Considerando VI se cita la observación del Comité de Libertad Sindical (OIT, Recopilación 2018, párrafos 784 y 940) con relación al derecho de los no huelguista y al derecho de la dirección de la empresa.

2. El texto

El Decreto en su art. 1 indica que ocurrida una ocupación por parte de trabajadores de una dependencia pública o de una empresa privada, el jerarca o empleador podrá solicitar al MTSS su intervención. 

El MTSS - expresa el art. 2 - podrá convocar a una instancia de conciliación en un plazo perentorio, sin perjuicio de intimar antes, durante o después de esta instancia, la desocupación en forma inmediata, bajo apercibimiento del uso de la fuerza pública. Se agrega que de persistir la ocupación, el MTSS solicitará al Ministerio del Interior el desalojo inmediato de los ocupantes.

El art. 3 expresa que idéntico procedimiento se aplicará en caso que los ocupantes no fueren funcionarios o empleados de la dependencia, empresa o institución ocupada (entendemos que la referencia es a una medida gremial de solidaridad), aclarándose en el art. 4 que las notificaciones necesarias se realizarán en la persona de la organización representativa de los trabajadores o por cedulón genérico fijado en la puerta del establecimiento ocupado.

Finalmente, el Decreto deroga los Decretos 165/006 de 30.5.2006 y 354/010 de 2.12.2010.

3. Una primera opinión

Obviamente no es un post del blog el lugar adecuado para reflexionar sobre este decreto, que aterriza a las relaciones laborales la previsión general del art. 392 de la LUC (en lo referente a las ocupaciones). Sin perjuicio de ellos, nos permitimos expresar cuatro ideas iniciales provocadas por la lectura del documento.
a) Reconocimiento de la legitimidad de las ocupaciones de los funcionarios públicos.
El Decreto 354/010 de 2 de diciembre de 2010 - luego de considerar que el anterior Decreto 165/006 solo se refería a la actividad privada - desconocía el derecho de ocupación de los funcionarios públicos. al establecer en el art. 1 que, ocurrida una ocupación por parte de trabajadores de una dependencia pública de cualquiera naturaleza jurídica, el jerarca de la misma solicitaría el desalojo de su dependencia. A su vez el MTSS luego de tentar en forma perentoria “una conciliación sujeta a condición de que los ocupantes depongan su medida en forma inmediata”, solicitaría la intervención de la fuerza pública. 
El actual decreto mide con la misma vara la ocupación en la actividad privada y en la actividad pública (con las limitaciones de respetar los derechos de los demás trabajadores y del jerarca del servicio), y sus normas se aplican por igual al sector público y el privado. 
Habrá que ver en qué medida la derogación del Decreto 354/010 impactará en las estrategias conflictivas del sector público.
b) Competencia del MTSS en la cuestión de las ocupaciones
La aprobación del art. 392 de la LUC había dejado en la nebulosa una cuestión central: cómo actuarían los poderes públicos en aquellas ocupaciones que no cumpliera con los preceptos de la norma.
Luego de la aprobación de ese artículo, noticias de prensa dieron cuenta de actuaciones policiales en conflictos gremiales, a instancia de denuncias de empleadores. El nuevo decreto señala que el órgano competente en cuestiones vinculadas a las ocupaciones es el Ministerio de Trabajo, a quien debe dirigirse el jerarca o empleador: “Ocurrida una ocupación por parte de trabajadores de una dependencia pública, cualquiera sea la naturaleza jurídica de ésta, o de una empresa o institución privada, el jerarca o empleador podrá solicitar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social su intervención”
En tal sentido, entendemos correcta la previsión de confiar a éste Ministerio la gestión, evitando la injerencia directa del Ministerio del Interior o de las seccionales policiales. De reiterarse la situación de un empleador que solicite apoyo policial ante un medida de ocupación, el Ministerio del Interior o la Seccional de Policía respectiva, deberá indicar su falta de competencia en el tema y derivarlo al MTSS: el Ministerio del Interior solo podrá intervenir a instancia del MTSS.
c) La promoción de una instancia de conciliación
El art. 2 del Decreto prevé la posibilidad de que el Ministerio convoque las partes a una instancia de conciliación, sin perjuicio de poder intimar en cualquier momento la desocupación de la dependencia pública o de la empresa privada.
Entendemos que la norma es oportuna, aunque deja abiertas fisuras a la discrecionalidad del Ministerio. La convocatoria de la etapa de conciliación es potestativa (el MTSS “podrá convocar”) y en esa convocatoria el MTSS tendrá la potestad de presionar a los trabajadores con una desocupación inmediata.
Lo que en cambio la norma no dice (pero entendemos que ello está implícitamente consignado en el art. 392) es que la potestad del MTSS de ordenar la desocupación estará condicionada a que los huelguista impidan el ingreso a la empresa a la Dirección de ésta o a los no huelguistas. De no darse uno de estos dos prerrequisitos, entendemos que el MTSS podrá llevar adelante instancias de conciliación (que son siempre bienvenidas), pero no podrá ordenar la desocupación de la empresa. 
También entendemos que en toda etapa conciliatoria es oportuna la presencia del Consejo de Salarios correspondiente (en caso de la actividad privada) o de los respectivos órganos de negociación colectiva del sector público (en el caso de dependencias públicas). Ellos son por ley los órganos naturaleza de todos proceso de conciliación y mediación, conociendo además y con mayor cercanía los aspectos medulares del conflicto en acto. 
d) La oportunidad de un protocolo interno para el cumplimiento del decreto
Pese a su carácter regulatorio, el Decreto deja librado a las decisiones del Ministerio diversas cuestiones vinculadas a la “instancia de conciliación” y a las potestades en materia de efectiva desocupación.   
Entendemos que será oportuna la redacción de una Resolución o Protocolo del MTSS a los efectos que se instrumenten y clarifique los tiempos y las etapas de diálogo entre las partes, que consideramos punto central en el debate. De ello dependerá también la transparencia de la etapa de conciliación, para valorar este instrumento necesario para la solución del conflicto. 


martes, 13 de octubre de 2020

Sindicato y Personería Jurídica: una propuesta (3)

 1. Premisas

Al ingresar en el complejo tema de fondo sobre la oportunidad de que los sindicatos tengan personería jurídica o un reconocimiento básico que pruebe su existencia, opinamos desde tres premisas.

a) La primera es que consideramos que la formalidad es mejor que la informalidad. Ciertos requisitos de forma lejos de debilitar, fortalecen la identificación de las personas y los grupos. A modo de ejemplo privilegiamos una empresa formal ante una informal, así como es un hecho que un trabajador reconocido legalmente actúa con mayores certezas y garantías, que un trabajador precario.  

b) La segunda consideración refiere a la comprobación que los sindicatos importantes de nuestro país tienen personería jurídica. Es probable que en muchos casos la gestionaron para adquirir bienes, pero es indudable que un sindicato con personería jurídica valora ese hecho como algo apreciable, que da visibilidad y reconocimiento a su estructura, y no como una carga.

c) Finalmente entendemos que la Ley 18.566 tuvo entre sus propósitos formalizar las relaciones negociales en nuestro país, copletando la regulación de la Ley 10.449. En esa línea, creó un organismo formal de coordinación y gobernanza de las relaciones laborales (el Consejo Superior Tripartito), así como estableció reglas sobre aspectos aregulados en el pasado, que de algún modo contribuyen a precisar puntos en discusión como la articulación de los convenios y laudos, la cuestión de la ultractividad, la introducción automática de la cláusula de paz, etc. 


2. El contexto jurídico

La idea de instituir un sistema de personería jurídica en Uruguay, ha sido tradicionalmente resistida por las organizaciones sindicales nacionales por los motivos ya explicitados en los dos anteriores post y que refieren al temor que toda propuesta de reconocer la personería jurídica, implique limitaciones de la libertad sindical. 

A partir de esta realidad, imaginamos que es sin embargo posible abrir un debate sobre el tema, en la medida que se ajuste el mismo a las normas vigentes en materia de libertad sindical, en especial el art. 57 de la Constitución y el Convenio Internacional del Trabajo N° 87. 

El art. 57 expresa: “La ley promoverá la organización de sindicatos gremiales, acordándoles franquicias y dictando normas para reconocerle personería jurídica”. Ello implica que no sería constitucional una ley que condicionara el otorgamiento de la personería jurídica a criterios que refieran a la propia organización sindical, que es un espacio reservado a la autonomía de los trabajadores. La experiencia demuestra, en el exterior y en nuestro país, que toda vez que quiere promoverse un proyecto de ley en torno a la cuestión de la personería jurídica de los sindicatos, se incluyen en el texto reglas que contrastan con la autodeterminación de la organización en aspectos tan vitales de su existencia como  la forma de organizarse, ejercer el poder disciplinario interno, elegir sus autoridades, la forma y estructura a darle a la organización (cfr. Ermida Oscar, Sindicatos en Libertad Sindical, 4a Ed. 2012, pp. 39 y ss.). Es por eso que la Constitución - sabiamente - expresa que cualquier norma debe “reconocer” y no “autorizar” la personería jurídica.

Más explícito aún es el Convenio Internacional del Trabajo N° 87, que fuera ratificado por la Ley 12.030 de 27/XI/1953. El Convenio no solo es ley interna del Estado uruguayo - como cualquier otra ley -, sino que por su especial origen debe ser valorado como norma de rango supranacional.

El Convenio 87 es muy claro en la regulación del tema de la autodeterminación sindical. Su art. 2 expresa que los trabajadores tienen el derecho a constituir sus organizaciones sindicales sin autorización previa del Estado. Por lo tanto cualquier norma que condicionara el otorgamiento de la personería jurídica o su registro a la obtención de la autorización previa del Estado, iría en contra de la precisa previsión del Convenio. 

Pero el Convenio es aún más claro, a los efectos que no haya dudas sobre el punto. El art. 3 en efecto establece:

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

Finalmente el art. 7 del Convenio agrega: “La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio”.

El Convenio presupone que puedan existir obstáculos al pleno ejercicio de la libertad sindical que se deriven de requisitos o condiciones exigidos por los Estados para otorgar la personería jurídica. Así como podrían existir condiciones administrativas previas para la constitución de un sindicato, también podrían instrumentarse condiciones para el otorgamiento de la personería jurídica con la finalidad de limitar la efectiva acción sindical.

Concluimos que cualquier ley que pretenda regular la cuestión que estamos examinando, deberá necesariamente definirse en el marco jurídico vigente al más alto nivel en nuestro país (Constitución y Convenio Internacional del Trabajo N° 87).


3. La pregunta

A esta altura de nuestro examen la pregunta que es impone es:¿es posible establecer un principio o regla básica con relación a la personería jurídica del sindicato, que no afecte las garantías constitucionales y legales que conforman el abanico de derechos que reconoce la  libertad sindical?

Para contestar a esta pregunta, debemos realizar una operación de “descarte”. En línea con lo expresado por el Convenio Internacional del Trabajo N° 87, entendemos que deben descartarse por ser contrarias a la libertad sindical, aquellas reglas que condicionen el otorgamiento de la personaría jurídica a un sindicato de la siguiente forma:

a) prescripciones sobre la forma social o asociativa que deba observar un sindicato, con eventuales estatutos predefinidos;

b) número mínimo de trabajadores o porcentajes de trabajadores necesario para la constitución de un sindicato; 

c) normas que refieran a la toma de decisión interna de la organización;

d) reglas que confieran a la autoridad administrativa la posibilidad de investigar la gestión financiera de la institución. 

Con relación a este último punto, señalemos que el Comité de Libertad Sindical exige la intervención judicial cuando surjan problema vinculados a la gestión patrimonial de la institución. En tal sentido el CLS ha expresado que “En un caso en que la personalidad gremial fue retirada a una organización sindical, particularmente por irregularidades en la gestión financiera, el Comité consideró que si las autoridades habían comprobado irregularidades que habrían podido perjudicar al patrimonio social, éstas deberían haberse procesado judicialmente, basándose en estas irregularidades, a las personas responsables, en lugar de adoptar una medida que equivale a privar al sindicato de toda posibilidad de acción” (OIT, La libertad sindical - Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT” - Sexta edición  - Ginebra 2018, párrafo 694). .


4. La necesidad de algunas certezas

Sin perjuicio de lo que venimos de expresar, los vínculos jurídicos y sociales necesitan de certezas. La primera de ella - en el tema analizado - es la propia existencia de la organización sindical: en caso de dudas sobre su carácter de organización con fine gremiales, la entidad deberá probar dicha condición. El problema puede agudizarse no solo ante el Estado o frente a los empleadores, sino en los propios vínculos intersindicales. 

El carácter de organización gremial en efecto puede ser puesto en duda por otra organización que se atribuye el rol de sindicato de determinada profesión, empresa o actividad. El problema es menor en la realidad actual de las relaciones laborales en Uruguay por la unidad que mantiene el sistema sindical, pero podría en el futuro crear problemas de representatividad si otras organizaciones ingresan al sistema, reclamando una representación de colectivos de trabajadores. En tales situaciones inevitablemente se requerirá la prueba de la existencia del nuevo sindicato, cuestionado por otra representación sindical.  

Entendemos también que “la certeza de existir” pone la organización - especialmente aquella organización que recién está en la etapa de constitución - al abrigo de actos de injerencia del Estado o de los empleadores. Al mismo tiempo permite calificar el accionar colectivo como huelga en la medida que esté probado el sujeto que promueve la medida, o probar la calidad de dirigente sindical en caso de dudas sobre la existencia de la organización o del rol del representante. 

También importa señalar la opinión de los empleadores, que han protestado contra el hecho que en algunas situaciones no es posible conocer la representación de la organización. Así como entendemos que la autonomía sindical confía a las propias organizaciones su forma de autodeterminarse, consideramos que la organización debe ser responsable en su accionar. Como hemos dicho en anteriores reflexiones, mayores derechos sindicales implican mayores responsabilidades de las organizaciones. Toda organización - de empleadores o trabajadores - debe tener representantes, que al accionar por la conquista de derechos, actúen responsablemente en nombre de aquellos que les otorgaron esas facultades de representación.


5. Nuestra propuesta

En línea con estas reflexiones, entendemos que en el actual contexto de relaciones laborales, se han presentado proyectos de ley sobre personería jurídica del sindicato que se apartan de los preceptos de la Constitución y del Convenio Internacional del Trabajo N° 87. Esta misma situación produce un fuerte rechazo del movimiento sindical, que ve en estos proyectos graves limitaciones de la libertad sindical.

En esta controversia, entendemos que es posible imaginar propuestas que unan tres aspectos: a) el respeto a la libertad sindical; b) dar visibilidad o un criterio de prueba de la existencia de las organizaciones; c) individualizar los representantes responsables de las mismas.

A modo de insumo para el debate, nos permitimos desde el modesto espacio de este blog, presentar una propuesta de regulación de la personería jurídica de los sindicatos, en los términos que siguen:

 

REGISTRO DE ORGANIZACIONES SINDICALES Y GREMIALES

1. Crease el Registro de Organizaciones Sindicales y Gremiales, que funcionará como una oficina con competencia nacional y sede en Montevideo,  bajo la dirección de la Suprema Corte de Justicia.

2. En dicho registro se inscribirán las organizaciones, conformadas de acuerdo a los principios establecidos en el Convenio N° 87 de la Organización Internacional del Trabajo.

3. Los representantes de las organizaciones sindicales o gremiales justificarán la existencia de las mismas con copia autenticada de sus estatutos o reglamento administrativo. En el caso de tratarse de grupos o coaliciones gremiales aún no reguladas mediante estatutos, las mismas deberán presentar en acta notarial constancia de la realización de la asamblea, con el nombramiento de los representantes del grupo o coalición. La copia o constancia notariales serán inscriptas en el Registro, como prueba de la existencia de la entidad. 

4. Las organizaciones sindicales y gremiales podrán también inscribir en el Registro todo documento referido a su estructura, que consideren oportuno o conveniente probar. 

5. Los representantes designados por las organizaciones en los respectivos estatutos, reglamentos administrativos o simple asamblea asumen las responsabilidades inherentes al accionar en nombre de su organización.

6. Será responsabilidad de la organización, gremio o coalición comunicar al Registro las modificaciones de las personas de sus representantes. así como aquellos cambios que consideren oportuno inscribir. Mientras no se comuniquen las modificaciones, se considerará vigente la información oportunamente registrada.

7. La inscripción al Registro no estará condicionada a ninguna otra formalidad o  autorización previa, debiendo las autoridades públicas abstenerse de toda intervención, que tienda a limitar este derecho o a entorpecer el acto del registro (art. 3.2 del Convenio Internacional del Trabajo N° 87).

8. Por el solo hecho de la inscripción en el Registro, sin otro trámite ni reconocimiento alguno, la organización gozará de personería jurídica, con efecto limitado a la actividad sindical. Dicha personería no operará para los demás casos en que las leyes exijan la tramitación de la personería jurídica común de las asociaciones civiles. 

9. El Registro será público, pudiendo cualquier persona solicitar que se le expida constancia sobre las inscripciones realizadas.


miércoles, 7 de octubre de 2020

Sindicato y Personería Jurídica: la realidad actual (2)

 1. Autonomía y personería jurídica

Como hemos expresado en el post anterior, la resistencia histórica del sindicalismo uruguayo a toda injerencia del Estado en su organización, se expresa en un hecho peculiar: los sindicatos no necesitaron nunca registro o personería jurídica formal para actual en el sistema de relaciones laborales, a través de la negociación, la huelga, la participación, etc. Ya en 1993 con los colegas Rosenbaum y Ameglio, escribíamos que es común que el sindicato, especialmente durante sus primeros años de actuación, no tramite su personería jurídica, ya que no necesita de este requisito para llevar adelante su acción gremial (ROSENBAUM Jorge, AMEGLIO Eduardo. y RASO DELGUE Juan, “Intervención y autonomía en las relaciones colectivas de trabajo en Uruguay”  en AA. VV., Intervención y Autonomía en las Relaciones Colectivas de Trabajo (Coordinador Oscar Ermida Uriarte), Montevideo 1993, p. 284). 

Esa oposición sindical a la regulación del tema de la personería jurídica encuentra su justificación en la realidad latinoamericana, donde las normas de los diversos Países en la materia persiguen la implícita finalidad de limitar las posibilidades de acción de las organizaciones. Esa posición intervencionista de los gobiernos es puesta en evidencia por el Comité de Libertad Sindical, que ha expresado que “las disposiciones legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de trabajadores y de empleadores entrañan graves riesgos de injerencia por las autoridades públicas. En caso de que su adopción fuera considerada indispensable por las autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su funcionamiento y administración. Las restricciones a este principio deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados. Por otra parte, debería preverse un recurso ante un órgano judicial, imparcial e independiente, a fin de evitar todo riesgo de injerencia excesiva o arbitraria en el libre funcionamiento de las organizaciones” (OIT, “La libertad sindical”, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT - Sexta Edición  - Ginebra 2018, párrafo 563).

Lo expresado explica la posición de los sindicatos nacionales que han siempre asumido una posición de conflicto ante cualquier anuncio de regulación del tema, hecho que los proyectos de ley presentados explican por otra parte en forma elocuente. 

A su vez, a nivel de doctrina y jurisprudencia, existe consenso sobre la existencia de una personería gremial de hecho. Así lo ha expresado el Tribunal de Apelaciones del Trabajo de 2° Turno: “No hay impedimento legal en nuestro derecho de que en forma espontánea pueda crearse una organización sindical... Basta para crearse una organización sindical que sea reconocida en el ámbito de su actividad... Tampoco existe regulación o requisito previo para la constitución de la organización sindical en cuanto al número de componente” (TAT 2°, Sent, N° 155  del 27.5.2011, en AJL 2011, caso 553).

En referencia más precisa a la cuestión de la personería jurídica, el Tribunal de Apelaciones del Trabajo de 3° Turno, recogiendo posiciones de la doctrina, ha expresado: “La personería jurídica formal es el reconocimiento efectuado por el Estado de la existencia de la unidad e identidad subyacente de un grupo. Este reconocimiento se exige a determinados grupos, en determinadas condiciones y con determinados requisitos. Sin perjuicio de ello, en nuestro ordenamiento jurídico la titularidad colectiva de los derechos sindicales no es exclusiva de los sindicatos formalmente constituidos, sino que se extiende a una noción más amplia de sujeto colectivo, que es el gremio. Ello deriva del propio texto constitucional que declara que la huelga es un derecho gremial. Si la Constitución indica que el gremio es el titular del derecho de huelga, es porque considera que el sujeto colectivo de los derechos de libertad sindical es la institución gremial en sentido amplio. Sería en efecto inadmisible - en virtud de la estructura triangular del derecho colectivo del trabajo - pensar que el gremio es titular del derecho de huelga, mientras que los demás derechos sindicales solo son atribuibles al sindicato con personería jurídica (TAT 3°, Sent. N° 99 del 6.3.2012, en AJL 2012, caso 790).

También hemos señalado que es práctica habitual que las organizaciones sindicales gestionen la personería jurídica del derecho común, cuando deciden adquirir un bien, por ejemplo la sede de la organización. No hay ninguna norma que las obligue a hacerlo, pero en la sociedad civil la transmisión de la propiedad entre personas - físicas o jurídicas - se hace a través de las reglas del derecho civil. Acotemos que en nuestro país hasta el presente no se han planteado problemas relativos al otorgamiento de la personería jurídica formal a un sindicato.

2. De la autonomía a la regulación de las relaciones laborales

En oportunidad de la aprobación de la Ley 18.566 presentamos una ponencia a las Jornadas de Derecho del Trabajo de 2009, bajo el título “La negociación colectiva en Uruguay: entre autonomía y regulación”, en la que señalábamos que el sistema había perdido la amplia autonomía que lo había caracterizado en el contexto latinoamericano. La aprobación de la Ley 17.940 (libertad sindical) y 18.566 (negociación colectiva) de algún modo alteraban esa estructura informal y extremadamente autónoma, que caracterizó nuestro movimiento sindical a los largo del siglo XX.

Las normas ingresaron en el espacio de la autonomía del derecho colectivo del trabajo y regularon: en principio para proteger más a las organizaciones, pero también para crear nuevos vínculos entre las organizaciones, la ley y el Estado. El principal ejemplo de esta cambio lo marcamos en la propia constitución del Consejo Superior Tripartito, definido como órgano de coordinación y gobernanza de las relaciones laborales por la Ley 18.566. Si se examinas con atención la facultades que tiene el CST, podríamos concluir que este organismo se inserta en el sistema aregulado uruguayo de relaciones laborales como una entidad arbitral con decisiones obligatorios en dos delicadas materias de la negociación colectiva: a) la clasificación de los Grupos de los Consejos de salarios; b) la decisión sobre los niveles de negociación tripartita y bipartita. Ante el histórico  rechazo al arbitraje obligatorio por parte de nuestra doctrina, el CST puede ser ejemplo de un órgano de arbitraje obligatorio en los indicados temas de su competencia. 

En tal sentido es posible señalar que la creación de un organismo como el CST - legalmente ligado al gobierno - para regular el sistema de relaciones laborales constituye una expresión de intervencionismo estatal, que como expresábamos en párrafos anteriores, era desconocido en nuestro país en el siglo XX. 

Las nuevas normas regulan un modelo que había nacido tradicionalmente a-regulados, por lo cual si por un lado reconocieron derechos sindicales, por el otro lado modificaron esa dimensión desregulada del pasado. 

Entre las nuevas normas se destaca la posibilidad de retener del salario la cuota sindical (art. 6 de la Ley 17.940), que por un lado significa un importante reconocimiento de una aspiración de las organizaciones sindicales, pero por el otro también plantea nuevos desafíos de gestión. Es una realidad - vaticinaba Gino Giugni - el hecho que también en nuestro país (v.g.: se refería a Italia) las organizaciones sindicales, autofinanciadas a través de la retención de la cuota sindical, no responden más a esa imagen histórica del sindicato "pobre"(GIUGNI Gino, Derecho Sindical, Bari 1984, p. 100). También es cierto que de esta comprobación derivan responsabilidades financieras de los sindicatos. desconocidas en el pasado, por lo menos en los términos actuales. 

De este modo, las tutelas sindicales - cuyas principales expresiones son el fuero sindical, la retención de la cuota de afiliación y la licencia sindical - han de algún modo transformado la estructura de las organizaciones, que han pasado de ser pobres y voluntaristas, a mostrarse más estructuradas, con recursos importantes y con retos que derivan de la administración y la gestión. 

La posibilidad de que coexistan en nuestro país sindicatos con personería jurídica reconocida y organizaciones gremiales de hecho (ambas con posibilidades de tener respaldos financieros de mayor o menor dimensión) plantea un problema que en nuestra opinión no ha sido percibido por las propias organizaciones. La idea de la “personería jurídica” siempre (o casi siempre) se concibe desde la perspectiva de los vínculos entre sindicato y Estado, y no en las relaciones inter-sindicales o intrasindicales. A modo de ejemplo, entendemos que la ausencia de toda forma de reconocimiento jurídico del sindicato impide la existencia de una “autonomía patrimonial perfecta” de la organización de hecho, es decir que aún existiendo consenso sobre el reconocimiento del sindicato como organización gremial de hecho, este reconocimiento no es jurídicamente relevante para separar el patrimonio de la organización de aquél de los afiliados y/o dirigentes, que actúan en nombre y cuenta de la organización. La consecuencia es que las responsabilidades de tipo económico que derivaran de la actividad desarrollada por la organización, pueden recaer sobre aquellos trabajadores individualmente considerados, que asumen la representación fáctica de la organización. 

La cuestión que planteamos y proponemos para el debate es si es posible imaginar formas de reconocimiento de la personería sindical, que no impliquen una limitación de la libertad sindical y - por lo contrario - puedan otorgar garantías al ejercicio de esa libertad.

(sigue)