Algunos conflictos actuales
(correo, basura, DGI) vuelven a plantear la cuestión de los límites de la
huelga y el concepto de servicios esenciales.
La huelga
constituye una verdadera anomalía jurídica reconocida a nivel constitucional: es
el “derecho” de un sujeto de infringir un daño al otro. El presupuesto de tal
singularidad radica en la debilidad negocial que se le reconoce al sujeto
titular del derecho (el colectivo de trabajadores) ante su contraparte laboral.
Agreguemos que el destinatario del daño en la huelga tradicional es el
empleador, mientras que en la huelga en los servicios esenciales existe un
segundo destinatario del “daño”, que es el usuario del servicio y hacia el cual
apunta la acción del huelguista. Es decir que el huelguista – para potenciar el
efecto de su “derecho al daño” – dirige el conflicto contra terceros extraños
al vínculo laboral - los usuarios - a los que también la Constitución reconoce
derechos.
Entre
los conflictos particularmente sensibles para la población está el que lleva
adelante ADEOM en el sector de la basura. Me han hecho alguna entrevista, que
en general han reflejado mi pensamiento, aunque es usual que en las publicaciones
existan recortes a mis expresiones, que pueden crear confusiones. Por tal
motivo me parece bien expresar mi opinión en este blog, para dejar cuanto menos
constancia de alguna idea. ¿Asiste derecho a la Intendencia de Montevideo cuando
presenta un “pliego” de condiciones a
cumplir por parte de Adeom en su ejercicio del derecho de huelga o ello implica
una limitación indebida de ese derecho?
Para
contestar la pregunta es necesario hacer algunas precisiones sobre el concepto
tan en boga de “servicios esenciales”. Originariamente primó – aún en el
seno del Comité de Libertad Sindical de la OIT (el órgano internacional que “juzga”
la esencialidad de los servicios) – una noción amplia basada en el concepto
anglosajón de “public hardship” (el “perjuicio público”), no distante de la
expresión de nuestro jurista De Ferrari de “infortunio colectivo”. Esta noción
sumamente vaga fue evolucionando hasta llegar a una segunda noción desarrollada
a partir de la década del ’50, cuando el Comité de Libertad Sindical afirmó que
por conflictos esenciales deben entenderse aquellos en los que existe una
amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud en toda o
parte de la población.
Finalmente,
a partir de la década del ’80, el Comité amplió la noción de servicios
esenciales, expresando: “El establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería
poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la
población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en
aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de
una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis
nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población
podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia
trascendental”.
Bajo ese enfoque, muchos
países han admitido la restricción del derecho de huelga y la imposición de
servicios mínimos en actividades como el transporte
aéreo, el ferrocarril, el metro, la actividad parlamentaria, la administración
de justicia, los informativos de radio y televisión, etc.
Tomando en cuenta lo expresado, consideramos
que son tres los criterios que pueden invocarse para definir la esencialidad de
los servicios.
El primer criterio es el
tradicional: considerar esenciales aquellos servicios cuya suspensión puede
poner en peligro la vida, salud o seguridad de todo o parte de la población.
El segundo refiere a la temporalidad
de la paralización del servicio: un servicio per sé no esencial, puede volverse esencial en virtud del
transcurso del tiempo (el caso típico es
el transporte y - en nuestro concepto - la recolección de residuos).
Un tercer criterio – bajo el denominador
amplio de servicio vital o trascendental – refiere al modo en que la suspensión
del servicio afecta a los usuarios o a particulares franjas de usuarios,
especialmente vulnerables frente a la paralización del servicio. Entendemos que la expresión
“importancia trascendental” es suficientemente amplia para alcanzar la
paralización de aquellos servicios – que sin ser específicamente esenciales –
son imprescindibles en la actual vida de comunidad para toda o parte de la
población, y en particular aquellos sectores económicamente más desamparados:
es el ejemplo de la enseñanza.
La huelga en nuestro país tiene escasa
regulación. Reconocida por la Constitución, la Ley
13.720 de 16/12/1968 es el principal texto legal, sobre la huelga en nuestro
país. Su art. 3 expresa que “ninguna medida de huelga o lock-out será considerada lícita si el
problema que la origina y la decisión de recurrir a tales medidas no han sido
planteadas con no menos de siete días de anticipación a la Comisión” (hoy Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, según lo dispuesto por el art. 9 del Decreto-Ley 14.791). El art. 4 agrega: “Tratándose de servicios públicos,
incluso los administrados por particulares, además de ser de aplicación el
régimen de los dos últimos incisos del artículo anterior, la Comisión (hoy el
MTSS) podrá indicar, por resolución fundada dentro del plazo de cinco días a
contar de la recepción de la comunicación los servicios esenciales, que deberán
ser mantenidos por turnos de emergencia, cuya interrupción determinará la
ilicitud de la huelga o el "lock out" en su caso... En caso de interrupción de servicios
esenciales, la autoridad pública podrá disponer las medidas necesarias para
mantener dichos servicios, recurriendo incluso a la utilización de los bienes y
la contratación de prestaciones personales indispensables para la continuidad
de los mismos, sin perjuicio de aplicar, al personal afectado, las sanciones
legales pertinentes”.
En buen romance, una
declaración de esencialidad obliga a los trabajadores a establecer “turnos”, y
si no lo hacen permite al empleador contratar terceros, algo así como “rompehuelgas”
legitimados por la norma legal.
El
conflicto actual entre la Intendencia y ADEOM plantea diversas interrogantes:
¿la recolección de la basura es un servicios esencial? ¿pueden imponerse desde
la Intendencia normas sobre la regulación de la huelga en ese sector? ¿Por
donde debería transitar una adecuada “gestión” de ese conflicto?
Como
ya he expresado - al estado actual de nuestro Derecho colectivo del trabajo -
uno o dos días de huelga en el sector de la recolección de los residuos no
permiten concluir que estamos ante un servicio esencial. Será solo el
transcurso de más días, de modo que la basura pueda poner en riesgo la salud de
la población, cuando el servicio de vuelve jurídicamente “esencial”. Por tal
motivo considero que la Intendencia no puede imponer preventivamente normas a
Adeom.
Pero
también es cierto que Adeom es una de las organizaciones sindicales menos
populares ante la opinión pública. Son pocos los que conocen los motivos que
mueve Adeom al conflico: el solo hecho que la huelga sea promovida por Adeom,
genera en la población un malestar, independientemente de la razón que tenga o
no el sindicato. Es que tan importante como los derechos sindicales, es para
una organización de trabajadores la adecuada “comunicación” con la opinión
pública, porque ella sigue siendo la gran platea que aplaude o desaprueba la actuación
sindical.
Entiendo
que es la propia Adeom - sin necesidad de imposiciones por parte de la
Intendencia - que debe establecer un código de autoregulación de su conducta con
relación a las medidas de huelga, que incluya guardias gremiales,
procedimientos preventivos y eventual aplicación de medidas gremiales
sustitutivas, que bien ejecutadas, podrían tener efectos similares o superiores.
La
solución de la pulseada Intendencia/Adeom debe transitar por reglas negociadas
o - mejor - por una autoregulación de la propia Adeom, formalmente comunicada a
la opinión pública. Si por un lado la Intendencia no puede imponer de antemano
reglas, por otro lado hoy Adeom tiene la enorme responsabilidad de establecer –
de modo autónomo - limitaciones a su derecho de huelga, acompañadas por el
compromiso público de su cumplimiento.
El
natural juez del cumplimiento de dichas reglas seremos en definitiva nosotros: la
ciudadanía.
